Hamka Hendra Noer
Menyelesaikan Ph.D Ilmu Politik dari Universitas Kebangsaan Malaysia Dosen FISIP, Universitas Muhammadiyah Jakarta
NETRALITAS birokrasi. Itulah salah satu gagasan Weber yang diharapkan mampu menjadikan birokrat dan birokrasinya bekerja secara profesional dan dapat bertanggung jawab secara penuh terhadap tugas dan tanggung jawab yang menjadi kewajibannya.
Gagasan Weber mengenai netralitas birokrasi dapat dikatakan sangat cerdas, jika kita mempertimbangkan posisi dan kedudukan birokrasi sebagai eksekutor kebijakan-kebijakan publik yang dibuat oleh para elit atau pejabat politik.
Mengapa? Karena, apabila birokrat dan birokrasinya berpihak, misalkan saja pada elit politik yang berkuasa untuk kurun waktu tertentu, maka jika terjadi pergantian kekuasaan, memungkinkan birokrasi bisa saja tidak berpihak pada penguasa yang baru dan bisa juga berpihak, dan mengenyampingkan tugas utamanya dalam mengurusi negara dan memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Ketidaknetralan birokrasi berpeluang dapat menegaskan hal tersebut. Sejalan dengan pemikiran tersebut, pada saat ini, isu netralitas birokrasi juga menjadi sorotan tajam dan mendapat perhatian serius para perintis dan penggagas pembaharuan birokrasi di Indonesia, dimana tujuannya senada dengan harapan Weber, yakni mewujudkan birokrasi pemerintah yang professional, sehat dan mampu menjadi fasilitator dan pelayan publik yang profesional bagi semua golongan, bukan hanya kelompok atau golongan tertentu saja atau untuk kepentingan politik sesaat.
Pertanyaannya adalah apakah gagasan netralitas birokrasi Weber itu dipraktikkan di Indonesia? Sejauhmana posisi, fungsi dan peran birokrasi sebagai instrumen negara berperan dalam mengurusi negara dan praktik penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, mengarah pada netralitas atau partisan dalam praktiknya?
Bagaimana implikasinya jika terjadi birokasi yang tidak netral? Pertanyaan-pertanyaan inilah yang akan menjadi fokus pembahasan artikel ini.
Pemikiran Teoritis Netralitas Birokrasi
Secara sederhana netralitas birokrasi dimaknai sebagai ketidakberpihakan birokrasi dalam pelaksanaan tugas dan tanggung jawabnya terhadap kepentingan kelompok atau golongan tertentu yang berkuasa.
Netralitas birokrasi artinya bahwa birokrasi hanya memberikan pelayanan kepada kepentingan negara dan masyarakat. Birokrasi sebagai pelayan publik yang menjalankan fungsi-fungsi negara mengayomi warganya. Gambaran birokrasi yang berposisi netral ini merupakan gambaran yang cocok sebagaimana yang di idealisasikan oleh Max Weber.
Pemahaman tersebut akan lebih terasa komprehensif apabila kita menelusuri berbagai pandangan tentang kedudukan, fungsi dan peran birokrasi dalam mengurusi negara. Dengan perkataan lain, bagaimanakah hubungan antara negara, birokrasi dan masyarakat dalam tataran teoritis.
Hal ini dilakukan dengan tujuan agar kita lebih memiliki wawasan yang lebih luas dalam mengkaji dan meninjau kedudukan birokrasi tersebut. Apa yang dikatakan oleh Blau dan Meyer (2000:13) dapat mempertegas bahwa “... dalam masyarakat modern, jika kita tidak memahami bentuk lembaga birokrasi, maka kita tidak dapat memahami kehidupan sosial masyarakat modern dewasa ini."
Apabila ditinjau dari pola hubungan yang terjadi antara negara dan rakyat, maka kedudukan birokrasi dapat dikategorikan secara sederhana dalam dua model. Model pertama dikatakan bahwa birokrasi dalam menjalankan urusan negara merupakan instrumen negara yang netral.
Model ini, lahir dari pemikiran G.W. F. Hegel, Max Weber dan Kaum Pluralis. Sementara model kedua, aliran Marxian, melihat bahwa birokrasi tidak berposisi netral dalam mengurusi negara. Birokrasi terkontaminasi oleh pengaruh politik elit atau partai yang berkuasa atau istilah Marx, kelas yang berkuasa.
Oleh karena itu, negara tidak saja terpisah dari kehidupan masing-masing individu warga negara, tetapi ia juga secara logis mengatasi semua kepentingan individu, sebab negara dipandang sebagai sebuah lembaga yang mengatasi dan lebih sempurna dari individu warga masyarakat.
Kesempurnaan dan kekuatan negara tersebut terletak dalam kesatuan dari tujuannya yang bersifat universal, yaitu merepresentasikan dan memperjuangkan kepentingan umum masyarakat. Sehingga menurut Hegel, negara merupakan penjelmaan dari kepentingan umum masyarakat (Budiman 1996:4-5).
Jika kita mau menyelami pemikiran Hegel dan para pemikir sebelumnya hingga masa Aufklarung, menegaskan bahwa negara yang dianggap memiliki kekuasaan dan nilai-nilai moral yang utama, harusnya berdiri netral di tengah-tengah individu warga masyarakat yang memiliki beragam kepentingan yang subyektif.
Negara harus mampu mengurusi, memfasilitasi, dan menjembatani kepentingan-kepentingan individu warga masyarakat secara absolut agar mereka mampu tinggal dalam masyarakat negara yang merdeka dan sejahtera bagi semua.
Dalam kondisi seperti itu, hubungan antara negara dan individu warga masyarakat, muncullah institusi lain, yakni birokrasi pemerintah. Institusi ini menurut Weber dan Hegel merupakan medium yang menghubungkan atau menjembatani antara kepentingan subyektif (partikular) individu dengan kepentingan umum negara (Thoha 2003:23).
Pada satu sisi, birokrasi harus mampu menjembatani beragam individu agar kepentingan partikularnya tidak menjadi korban bagi negara dalam mencapai kepentingan umum.
Sementara pada sisi lain, birokrasi harus menjembatani kepentingan umum negara itu sendiri agar tidak menjadi korban dari aneka individu yang memperjuangkan kepentingan partikularnya sendiri.
Namun, dalam netralitas tersebut, negara atau birokrasi berkuasa mutlak atau absolut atas individu dan masyarakat. Kondisi seperti ini, berpeluang untuk lahirnya negara otoritarian atau totalitarian, yang merefeksikan negara sebagai suatu totalitas hidup masyarakat dapat terjadi.
Model netralitas birokrasi yang lain, secara teoritis dikembangkan oleh penggagas teori negara Pluralis. Jika kelompok Hegelian, Weber, dan para pakar lainnya melihat birokrasi pada konteks pandangan politik tentang negara dan masyarakat, maka menurut kelompok Pluralis meninjau peran dan kedudukan netralitas birokrasi berasal dari persinggungan berbagai kepentingan masyarakat yang pada gilirannya melahirkan equilibrium.
Logika berpikir teori ini harus dipahami dengan asumsi telah tumbuhnya civil society yang mampu mengimbangi kekuasaan negara.
Asumsi yang mendasari adalah bahwa setiap warga negara memiliki akses yang sama dalam mempengaruhi kebijakan-kebijakan negara. Bila negara dikuasai oleh suatu kelompok masyarakat tertentu, adalah logis bila negara dan birokrasinya melayani kepentingan kelompok tersebut. Akan tetapi, menurut kaum Pluralis, negara tetap tidak berprilaku semena-mena menindas kepentingan kelompok lain yang tidak berkuasa.
Negara tetap membutuhkan dukungan kelompok tersebut untuk memperteguh dan melestarikan kekuasaannya dalam jangka panjang. Oleh itu, netralitas birokrasi dalam konteks pemikiran kaum Pluralis adalah merupakan hasil dari proses bargaining antar berbagai kepentingan menuju keseimbangan yang memuaskan semua kelompok masyarakat.
Jadi pemikiran tentang netralitas dan keberpihakan birokrasi, dalam tataran teoritis, sudah menjadi polemik yang serius, terutama antara kelompok Hegelian dan kelompok Marxis. Kedua belah pihak, masing-masing memiliki pandangan tersendiri, namun dapat kita lihat bahwa semuanya itu terjadi melalui suatu proses yang dinamis dalam kehidupan masyarakat modern.
Suatu saat birokrasi dapat netral, suatu saat bisa berpihak, dan suatu saat birokrasi pun bisa tidak dibutuhkan lagi karena anggapan bahwa masyarakat telah mampu mengurusi urusan dan masalah dalam kehidupannya.
Birokrasi: Netral atau Partisan?
Di Indonesia, bahwa birokrasi adalah instrumen penting, tidak terbantahkan. Namun, hal yang menarik yang perlu ditinjau dan terkait dengan tulisan artikel ini adalah bahwa bagaimana posisi birokrasi dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan atau mengurusi urusan negara dan masyarakat? Netral atau partisan?
Percaya atau tidak percaya. Setuju atau tidak setuju. Banyak kajian dan penelitian yang dilakukan tentang posisi birokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan atau mengurusi urusan negara dan masyarakat menunjukkan bahwa birokrasi Indonesia selalu menjadi mesin politik kekuasaan.
Artinya bahwa birokrasi di Indonesia dalam praktiknya cenderung tidak netral, birokrasi selalu berpihak pada penguasa (partai yang memenangi pemilu) yang berkuasa beserta kelompoknya (Noer 2014).
Birokrasi pemerintah belum ditempatkan pada posisi, fungsi dan perannya sebagai sebuah organisasi atau institusi yang netral yang mengurusi negara secara profesional dan tidak diskriminatif secara politis atau apolitis.
Birokrasi, menurut Rozi (2006), relatif menjadi instrumen politis atau alat untuk mencapai logika kekuasaan, yaitu mendapatkan, meningkatkan, memelihara, dan memperluas kekuasaan aktor, elit atau faksi politik tertentu. Hal yang berbeda dengan idealisasi Weber terhadap pemikiran netralitas birokrasinya.
Kecenderungan praktik birokrasi Indonesia yang tidak netral tersebut, sudah tergambar mulai Pemerintahan Indonesia terbentuk, ketika masa Orde Lama. Pada tahun 1945, ketika maklumat X dari Mohammad Hatta, selaku Wapres dikumandangkan pada tanggal 16 Oktober 1945, berdirilah banyak partai politik. Dan dalam perkembangannya, kabinet kemudian terisi oleh elit-elit dari partai politik. Sehingga secara nyata, kehadiran partai politik dalam birokrasi di Indonesia mulai terjadi sejak saat itu.
Dengan perkataan lain, bahwa politisasi birokrasi terjadi sejak elit partai politik menjadi menteri dan memimpin kementerian dalam susunan kabinet yang ada.
Kehadiran menteri yang memimpin Kementerian merupakan sesuatu yang wajar bila kita tinjau dari aspek sistem pemerintahan presidensiil yang dianut oleh negara kita.
Dengan sistem tersebut, presiden yang berkuasa memiliki kewenangan penuh untuk menentukan orang- orang yang dapat dipercayainya guna membantu presiden dalam melaksanakan tugas penyelenggaraan pemerintahan.
Sayangnya, dalam posisi perannya yang besar dan mutlak tersebut, presiden kadang tidak terlalu mempertimbangkan faktor kompetensi dan komitmen calon menteri, tetapi lebih mempertimbangkan jasa-jasa calon menteri tersebut ketika menjadi Tim Sukses pemilihan presiden dilakukan.
Akibatnya, elit-elit politik yang pernah berjasa sebagai Timses yang menjadi pilihan presiden untuk memimpin kementeriaan dalam susunan kabinet. Jabatan menteri kemudian, sudah menjadi rahasia umum, ditunjuk berdasarkan keanggotaan partai politik.
Hal di atas secara logik, dapat dibenarkan, sebatas pada pimpinan puncak suatu kementerian, karena menteri merupakan jabatan politis. Tetapi praktik yang terjadi bahwa sampai pada eseleon I dan II dalam birokrasi yang seharusnya diduduki oleh pejabat karier internal birokrasi, pada kenyataannya diduduki oleh birokrat loyalis pada partai politik yang berkuasa.
Atau setidaknya, intervensi partai politik yang berkuasa, terhadap penentuan jabatan tersebut sangat kuat dilakukan, sehingga menimbulkan konflik internal dalam birokrasi antara individu-individu yang sudah berkarier lama dalam birokrasi dengan pejabat yang menduduki.
jabatan tersebut. Politisasi birokrasi, akhirnya tumbuh subur dalam birokrasi pemerintahan Indonesia. Akibat dari intervensi yang begitu kuat dari partai politik terhadap birokrasi, dengan berbagai akibat yang terindikasikan di atas, menyebabkan profesionalitas birokrasi dalam bekerja menjadi tidak nampak secara optimal, bahkan cenderung buruk.
Birokrasi pada akhirnya dicap berkinerja buruk dan menimbulkan kesengsaraan bagi masyarakat banyak karena uang yang seharusnya diperuntukkan bagi masyarakat disalahgunakan untuk kepentingan pribadi dan kepentingan kelompok atau golongan tertentu yang berkuasa.
Birokrasi menjadi ladang bagi perburuan rente oleh oknum-oknum birokrat tersebut. Dampak dari itu semua adalah hilangnya kepercayaan masyarakat (public untrust) terhadap birokrasi.
Dengan kondisi birokrasi yang begitu kuat diintervensi oleh partai politik atau dengan kata lain hilangnya netralitas birokrasi pemerintah tersebut, mendorong tumbuhnya gerakan untuk mengupayakan netralitas birokrasi sebagaimana yang digagas oleh Weber dan juga para pemikir teori negara lainnya. Gerakan ini mulai terasa kuat dikumandangkan pada periode menjelang jatuhnya Orde Baru dan lahirnya era reformasi sampai saat ini.
Namun, sayangnya di masa reformasi ini pun netralitas birokrasi yang diharapkan itu, pada praktiknya semakin jauh dari harapan. Keberpihakan birokrasi bahkan berkembang relatif cepat. Apalagi ketika yang memenangi pemilu pilpres atau pilkada gubernur, walikota dan bupati secara langsung adalah partai-partai politik yang berkoalisi. Dampaknya, birokrasi menjadi sangat berwarna, dan profesionalitas dalam bekerja menjadi “jauh api dari panggang”.
Sebagai dampaknya, bahwa dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, kita dapat berkesimpulan bahwa birokrasi pemerintah hampir tidak pernah netral dalam arti yang sebenarnya, bahkan dari beberapa kajian dan penelitian menunjukkan bahwa dalam posisi tersebut, birokrasi pemerintahan kita telah gagal dalam melaksanakan tugas pelayanan kepada masyarakat (to serve public), yang seharusnya menjadi ruhnya aktivitas dan tugas birokrasi.
Gerakan netralitas birokrasi ini, bila merujuk pada pemikiran Antlov dan Cederroth (1994) dilakukan dengan tujuan untuk menghindari pemihakan birokrasi pada satu partai politik, dan ketidakpuasan politik serta mengingat keasyikan birokrasi bermain dalam politik praktis pada titik tertentu akan menghasilkan birokrasi yang korup, tidak efisien, tidak profesional dan amoral.
Oleh karena itu, dalam perannya sebagai staf profesional, birokrat harusnya memperlakukan politisi dan partai politik secara sama bukan istimewa. Birokrat idealnya mendasarkan pelaksanaan kebijakannya pada penilaian yang obyektif.
Artinya bahwa sekali pemerintah atau elit pejabat politik pemerintahan menentukan kebijakan, birokrat dalam mengimplementasikan kebijakan tersebut tanpa harus terpengaruh oleh kepentingan partai penguasa atau partai yang beroposisi.
Hal ini mempertegas kepada kita bahwa netralitas birokrasi yang dimaksud adalah birokrat dapat mengekspresikan keberpihakannya, tertuju pada sinergitas kerja dengan pejabat politik (formulasi kebijakan), tetapi bukan pada ketika melaksanakan tugas-tugas birokrasi.
Netralitas birokrasi perlu dilakukan juga karena mempertimbangkan bahwa budaya masyarakat kita,—yang telah terimbas ke dalam birokrasi—adalah budaya paternalistik atau patrimonial yang selalu melayani pihak yang memiliki sumber daya ekonomi, sosial dan politik yang besar.
Implikasinya ketika dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan, jika sedari awal netralitas birokrasi ini tidak ditegakkan, maka birokrasi dalam praktiknya akan berpihak pada mereka, karena ada budaya seperti itu. Akibat lebih lanjut adalah keberpihakan yang bersifat sesaat dan untuk kepentingan sesaat dapat terus terjadi dalam birokrasi kita.
Dengan perkataan lain, bahwa birokrasi kita akan selalu tidak netral dalam penyelenggaraan pemerintahan dan dalam mengurusi negara untuk pelayanan kepada masyarakat. Implikasinya, bahwa harapan masyarakat agar birokrasi.
pemerintahan itu bisa professional dan melayani masyarakat secara berkualitas belum bisa terealisasikan dengan optimal.
Penutup
Harapan untuk terjadinya netralitas birokrasi, secara konseptual dan teoritis, sebetulnya telah didiskusikan secara baik oleh para pakar, baik dari kaum Hegelian, Weber, Kaum Pluralis dan Kaum Marxis.
Tujuan dari itu tidak lain adalah agar menjadikan birokrasi pemerintah yang dalam praktik penyelenggaraan negara merupakan pelaksana utama kebijakan publik yang diformulasikan oleh pejabat politik, bisa terlaksana atau terimplementasikan secara baik dan optimal.
Namun dalam tataran praktik, hal itu terasa sulit untuk diimplementasikan. Beberapa faktor yang terindentifikasi yang menjadi determinan terjadinya hal tersebut adalah sistem politik pemerintahan dan kondisi sosial politik masyarakat di suatu negara.
Kasus Indonesia menunjukkan secara jelas, bahwa dalam praktiknya birokrasi yang digagas Weber seharusnya ideal agar dapat bertindak rasional, pada kenyataannya dengan sistem politik pemerintahan yang dianut, dalam praktiknya bersifat partisan atau berpihak pada partai politik yang berkuasa.
Kondisi tersebut pada akhirnya menjadikan birokrasi Indonesia bekerja tidak profesional dan bermunculan berbagai patologi birokrasi, seperti KKN (Orang Dalam) dalam ranah birokrasi pemerintah. Birokrasi akhirnya menjadi ladang perburuan rente bagi elit politik dari partai politik yang berkuasa, bahkan dari partai politik yang beroposisi.
Akibat lebih lanjut adalah terjadinya pembusukan dalam birokrasi dan wajah birokrasi yang nampak pada masyarakat adalah “birokrasi yang berwajah buruk”, sehingga pada akhirnya melahirkan ketidakpercayaan masyarakat kepada birokrasi itu sendiri.
Oleh karena itu, kedepannya perlu dibangun sebuah birokrasi pemerintah yang netral kepada kepentingan penguasa dan kelompoknya tetapi harus berpihak kepada kepentingan seluruh masyarakat Indonesia.(*)
Editor : Grand Regar