Oleh: Dr. Michael Remizaldy Jacobus, S.H., M.H.
Advokat & Managing Partner MRJ LAW FIRM
MANADOPOST.ID - Dalam praktik pemberantasan korupsi, salah satu persoalan paling serius adalah kaburnya batas antara kesalahan administratif dan kejahatan korupsi.
Tidak semua kerugian keuangan negara lahir dari niat jahat, persekongkolan, atau kehendak memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi. Sebagian dapat muncul dari kelalaian prosedural, kesalahan tata kelola, perbedaan tafsir kewenangan, atau kekeliruan administratif yang masih dapat diselesaikan melalui instrumen hukum administrasi.
Di sinilah asas ultimum remedium menjadi penting. Ultimum remedium berarti hukum pidana ditempatkan sebagai sarana terakhir, bukan instrumen pertama. Dalam konteks tindak pidana korupsi, asas ini tidak boleh dibaca sebagai upaya melemahkan pemberantasan korupsi.
Justru sebaliknya, asas ini menjaga agar pemberantasan korupsi tetap rasional, proporsional, dan tidak berubah menjadi kriminalisasi administrasi.
Negara hukum harus mampu membedakan administrative fault atau kesalahan administratif dengan criminal intent atau niat jahat pidana. Jika semua penyimpangan administrasi langsung dikualifikasi sebagai korupsi, hukum pidana kehilangan watak keadilannya.
Ia berubah dari alat perlindungan kepentingan hukum menjadi alat ketakutan bagi pejabat dan pelaksana kegiatan pemerintahan.
Secara normatif, penyelesaian administratif terhadap kerugian keuangan negara telah disediakan oleh berbagai peraturan perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, misalnya, mengatur mekanisme penyelesaian kerugian negara/daerah. Pasal 59 ayat (1) menyatakan bahwa setiap kerugian negara/daerah yang disebabkan oleh tindakan melanggar hukum atau kelalaian seseorang harus segera diselesaikan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pasal 59 ayat (2) menegaskan bahwa bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, atau pejabat lain yang karena perbuatannya melanggar hukum atau melalaikan kewajiban yang dibebankan kepadanya secara langsung merugikan keuangan negara wajib mengganti kerugian tersebut.
Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa hukum keuangan negara tidak selalu memulai penyelesaian dari pidana. Ada mekanisme tuntutan ganti rugi, pengembalian kerugian, dan pertanggungjawaban administratif.
Bahkan Pasal 64 UU Perbendaharaan Negara menyebut bahwa bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, dan pejabat lain yang telah ditetapkan untuk mengganti kerugian negara/daerah dapat dikenai sanksi administratif dan/atau sanksi pidana. Rumusan 'dapat dikenai' memperlihatkan bahwa pidana bukan satu-satunya jalur yang otomatis ditempuh.
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan juga memperkuat konstruksi tersebut. Pasal 10 ayat (1) memberi kewenangan kepada BPK untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum, baik sengaja maupun lalai.
Pasal 10 ayat (2) mengatur bahwa penilaian kerugian keuangan negara dan/atau penetapan pihak yang berkewajiban membayar ganti kerugian ditetapkan dengan keputusan BPK. Pasal 10 ayat (3) memberi kewenangan kepada BPK untuk memantau penyelesaian ganti kerugian negara/daerah.
Artinya, rezim hukum keuangan negara memang mengenal mekanisme pemulihan kerugian negara secara administratif.
Tujuan utamanya bukan semata-mata menghukum, melainkan mengembalikan kerugian negara secara efektif. Dalam banyak keadaan, jalur administratif justru dapat lebih cepat memulihkan kerugian dibanding proses pidana yang panjang, mahal, dan penuh beban pembuktian.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan juga penting dibaca dalam konteks ini. Pasal 17 melarang badan dan/atau pejabat pemerintahan menyalahgunakan wewenang. Pasal 18 menguraikan bentuk penyalahgunaan wewenang, yaitu melampaui wewenang, mencampuradukkan wewenang, dan bertindak sewenang-wenang.
Namun UU Administrasi Pemerintahan tidak serta-merta menarik setiap penyalahgunaan wewenang ke ranah pidana.
Pasal 20 UU Administrasi Pemerintahan menempatkan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah atau APIP sebagai instrumen pengawasan awal. Hasil pengawasan APIP dapat berupa tidak terdapat kesalahan, terdapat kesalahan administratif, atau terdapat kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara.
Pasal 20 ayat (5) dan ayat (6) kemudian mengatur mekanisme pengembalian kerugian, baik oleh badan pemerintahan maupun pejabat pemerintahan, tergantung pada ada atau tidaknya penyalahgunaan wewenang.
Konstruksi ini menegaskan bahwa hukum administrasi memiliki mekanisme korektifnya sendiri.
Tidak setiap penyalahgunaan wewenang secara administratif identik dengan tindak pidana korupsi. Agar suatu tindakan masuk wilayah tipikor, harus ada ambang batas hukum yang dilampaui adanya perbuatan melawan hukum atau penyalahgunaan kewenangan, adanya kerugian keuangan negara yang nyata dan pasti, adanya hubungan kausal antara perbuatan dan kerugian, serta adanya kesalahan pidana atau mens rea.
UU Tipikor sendiri tidak meniadakan pentingnya pembedaan tersebut. Pasal 4 UU Nomor 31 Tahun 1999 menyatakan bahwa pengembalian kerugian keuangan negara atau perekonomian negara tidak menghapuskan dipidananya pelaku tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 3. Namun pasal ini harus dibaca secara tepat.
Jika tindak pidananya sudah terbukti, pengembalian kerugian tidak menghapus pidana. Tetapi pasal ini tidak boleh dibalik menjadi dalil bahwa setiap kerugian negara, meskipun berakar dari kesalahan administratif, otomatis merupakan tindak pidana korupsi.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 juga memperkuat kehati-hatian tersebut. Mahkamah menegaskan bahwa kerugian keuangan negara dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor harus dimaknai sebagai kerugian yang nyata dan pasti, bukan sekadar potensi.
Dengan demikian, konstruksi tipikor tidak boleh dibangun hanya di atas dugaan kerugian atau asumsi administratif. Harus ada kerugian konkret yang dapat dihitung, dibuktikan, dan dihubungkan secara kausal dengan perbuatan terdakwa.
Perkembangan baru pasca KUHP Nasional dan UU Penyesuaian Pidana membuat asas ultimum remedium semakin relevan.
Pasal 613 ayat (3) UU Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana menegaskan bahwa dalam hal undang-undang di luar KUHP merupakan undang-undang administratif yang bersanksi pidana, maka upaya pembinaan dan penerapan sanksi administratif atau sanksi lainnya harus didahulukan daripada penerapan sanksi pidana.
Frasa 'harus didahulukan' adalah perintah normatif. Ketika suatu perbuatan berada dalam rezim hukum administratif yang juga memuat sanksi pidana, aparat penegak hukum tidak boleh langsung menjadikan pidana sebagai pintu pertama.
Harus diuji lebih dahulu apakah tersedia mekanisme pembinaan, sanksi administratif, tuntutan ganti rugi, pengembalian kerugian negara, atau sanksi lain yang lebih proporsional.
Memang, Penjelasan Pasal 613 ayat (3) menyebut beberapa contoh undang-undang administratif bersanksi pidana. Namun jika penjelasan menggunakan diksi 'antara lain', maka daftar tersebut tidak boleh ditafsirkan secara tertutup. Secara gramatikal dan sistematis, 'antara lain' berarti daftar terbuka.
Karena itu, norma tersebut juga dapat mencakup rezim hukum lain yang berkaitan dengan keuangan negara dan memiliki mekanisme administratif, termasuk UU Perbendaharaan Negara, UU BPK, dan UU Administrasi Pemerintahan.
Relevansinya semakin kuat jika dikaitkan dengan Pasal 3 KUHP Nasional tentang asas lex favor reo.
Pasal tersebut menegaskan bahwa apabila terjadi perubahan peraturan perundang-undangan setelah perbuatan dilakukan, maka diberlakukan peraturan yang baru, kecuali ketentuan lama lebih menguntungkan bagi pelaku.
Artinya, apabila ketentuan baru membuka ruang penyelesaian administratif yang lebih ringan dan lebih menguntungkan, hal itu patut dipertimbangkan, terutama dalam perkara yang karakter awalnya administratif, bukan kriminal murni. Namun batasnya harus tegas.
Asas ultimum remedium tidak berlaku untuk perbuatan yang sejak awal jelas bersifat koruptif, seperti suap, gratifikasi transaksional, pemerasan jabatan, pekerjaan fiktif, kuitansi palsu, mark-up yang disengaja, atau persekongkolan pengadaan.
Untuk perbuatan semacam itu, pidana layak menjadi instrumen utama karena yang terjadi bukan sekadar kesalahan administrasi, melainkan kejahatan terhadap integritas jabatan dan keuangan negara.
Yang harus dilindungi oleh asas ultimum remedium adalah ruang abu-abu antara pelanggaran administratif dan pidana korupsi. Misalnya, keterlambatan pertanggungjawaban, kekeliruan prosedur, perbedaan tafsir kewenangan, kesalahan klasifikasi anggaran, atau penyimpangan administratif yang masih dapat dipulihkan tanpa bukti niat jahat.
Dalam situasi seperti itu, mendahulukan sanksi administratif dan pengembalian kerugian negara bukan kelemahan hukum, melainkan bentuk kecermatan negara hukum.
Kesimpulannya, pasca KUHP Baru dan UU Penyesuaian Pidana, penegakan tipikor tidak boleh lagi bertumpu pada logika sederhana ada kerugian negara, maka ada korupsi. Logika seperti itu terlalu kasar dan berbahaya.
Yang benar, harus diuji terlebih dahulu sifat perbuatannya, mekanisme administratif yang tersedia, kepastian kerugian negara, hubungan kausal, dan ada tidaknya mens rea.
Korupsi harus tetap diberantas secara tegas. Tetapi kesalahan administratif tidak boleh dipaksakan menjadi korupsi hanya karena menimbulkan kerugian negara. Dalam negara hukum, keberanian menghukum harus selalu disertai kecermatan membedakan mana kejahatan, mana kesalahan administrasi, dan mana kerugian negara yang lebih tepat dipulihkan melalui hukum administrasi. (ewa)
Editor : Baladewa Setlight